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L’emergenza COVID-19 ha reso necessaria l’adozione da parte del Governo di una serie di provvedimenti governativi per il contenimento dell’epidemia.

Da ultimo, il Presidente del Consiglio Conte ha adottato ulteriori misure di contenimento dellemergenza con il D.P.C.M. 22 marzo 2020 ed il Governo con il D.L. n.19 del 25 marzo 2020 ha riordinato tutti i provvedimenti governativi emanati sino ad oggi, in parte integrandoli e modificandoli.

Invero, alle disposizioni nazionali si sono affiancate anche una serie di ordinanze regionali, volte ad introdurre misure per contenere l’evolversi della situazione epidemiologica all’interno della Regione.

Sono, così, sorti alcuni interrogativi in ordine ai rapporti che intercorrono fra le disposizioni assunte dal Capo del Governo e le ordinanze dei Presidenti di Regione, nonché sull’individuazione dei criteri di risoluzione di possibili contrasti tra le due fonti del diritto.

Pertanto, al fine di individuare la disciplina attualmente in vigore nella nostra Regione, la Lombardia, si ritiene utile ed interessante riprendere alcuni concetti base di diritto privato in materia di fonti di produzione delle norme giuridiche.

Nel nostro ordinamento vige il “principio di gerarchia delle fonti” che può essere rappresentato come una piramide così nell’ordine strutturata:

  • Costituzione[1] e le leggi costituzionali;
  • leggi ordinarie, D.P.R – decreto del Presidente della Repubblica e provvedimenti aventi forza di legge, ossia il decreto legge[2] e il decreto legislativo[3];
  • leggi regionali[4];
  • D.M. – Decreto Ministeriale (Emanato dai Vari Ministeri), il D.P.C.M. – Decreto del Presidente del consiglio dei ministri e il D.C.I. – Delibera comitato interministeriale;
  • circolari, interpretazioni e ordinanze;
  • usi (o la consuetudine)[5].

È chiaro che in un ordinamento come il nostro, che contempla una pluralità di fonti generatrici di diritto, sia necessario precisare, nel caso in cui due o più fonti diverse stabiliscano regole tra loro contrastanti, quale debba prevalere.

Il raccordo tra le diverse fonti del diritto è disciplinato dalla regola secondo cui una norma di grado inferiore non può porsi in contrasto con una fonte superiore e tra disposizioni di pari efficacia quelle successive abrogano ed integrano quelle precedenti.

Da una semplice panoramica delle fonti del diritto, nonché dalla regola su richiamata, si possono rintracciare fondate ragioni per sostenere la prevalenza del DPCM sulle ordinanze dei Presidenti di Regione e, dunque, il venir meno di queste ultime se in contrasto con i decreti emanate dal Capo dell’Esecutivo.

Inoltre, nel recentissimo D.L. n. 19 del 25 marzo 2020, il Governo ha ridisciplinato le modalità attraverso cui affrontare l’emergenza causata dalla epidemia da Covid-19, abrogando il precedente DL n. 6 del 23 febbraio 2020, ad eccezione degli artt. 3, comma 6 bis e 4.

 E in particolare:

 –   L’art. 1, comma 1, del DL 19/2020 statuisce che possono essere adottate una o più misure di contenimento per la diffusione del Codiv-19, per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, con possibilità di modularne l’applicazione in aumento ovvero in diminuzione secondo l’andamento epidemiologico del predetto virus.

 –   L’art. 2, comma 1, specifica che le misure di cui all’articolo 1, che precede, sono adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della Salute, sentiti i ministri competenti per materia ed eventualmente i Presidenti delle Regioni interessate, se riguardano esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni ovvero il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle province autonome, se riferite all’intero territorio nazionale.

I decreti del Presidente del Consiglio possono essere anche adottati su proposta delle summenzionate autorità regionali (Presidenti delle Regioni o Presidente della Conferenza delle regioni).

 –  Infine, l’art. 3, comma 1, precisa che, nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, le regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, del DL in parola, esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale.

– E al comma 2, l’art. 3 puntualizza che i Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali, né eccedendo i limiti di oggetto cui al comma 1.

Per inciso, per quanto qui di interesse si precisa che le Regioni, ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost. hanno competenza legislativa concorrente con lo Stato in materia di tutela e sicurezza sul lavoro, istruzione, tutela della salute, alimentazione, protezione civile, governo del territorio e trasporto. In tali materie le Regioni possono adottare provvedimenti, salvo rispettare i principi fondamentali dettati dalla legislazione statale[6].

Dunque, in ragione della prevalenza del D.P.C.M. nella gerarchia delle fonti rispetto ai provvedimenti assunti dalle Regioni (ordinanze), della regola di risoluzione di eventuali contrasti tra diverse fonti del diritto e di quanto statuito nell’art. 117 Cost. e, da ultimo, nel D.L. n.19/2020, le ordinanze regionali che adottano misure di contrasto al coronavirus devono uniformarsi ai principi dettati in materia dalla legislazione statale, ma sono comunque destinate a cadere a seguito dell’emanazione di un decreto da parte del Capo dell’Organo Esecutivo.

Naturalmente, la prevalenza del D.P.C.M. e la conseguente caducazione dei provvedimenti regionali è circoscritta alle sole fattispecie disciplinate sia nel decreto del Presidente del Consiglio sia nelle ordinanze regionali.

Per fare un esempio, la chiusura degli studi professionali disposta dall’ordinanza n. 514 del 21 marzo 2020, adottata dal Presidente della Regione Lombardia, è stata efficace pochissime ore, infatti il D.P.C.M. del giorno successivo ha stabilito che le attività professionali non sono sospese[7].

Al contrario, rimangono, invece, efficaci le ordinanze regionali per i profili non disciplinati da alcun provvedimento del Presidente del Consiglio.

Ed infatti. L’ordinanza regionale n. 514 ha prescritto il fermo delle attività nei cantieri edili (esclusi quelli per le ristrutturazioni sanitarie, ospedaliere ed emergenziali, oltre a quelli stradali, autostradali e ferroviari), mentre il DPCM del 22 marzo 2020 non ha menzionato tale fattispecie, dunque, per questo profilo vale a tutti gli effetti il disposto del provvedimento regionale.

Resta, peraltro, impregiudicata la possibilità dei Presidenti di Regione, nel rispetto del principio di leale collaborazione e di coordinamento con il governo, di adottare ulteriori misure restrittive e se del caso più severe, oltre a quelle introdotte dal D.P.C.M., in caso di estrema necessità ed urgenza, a patto di non andare in contrasto con le misure nazionali[8].

Si evidenzia, infine, che è stato pubblicato un Testo Unico, consultabile al seguente link https://www.gazzettaufficiale.it/attiAssociati/1/?areaNode=12, che riunisce tutte le disposizioni adottate dalle autorità competenti, sino ad oggi, per far fronte all’emergenza causata dall’epidemia Codiv-19.

Tale Testo non può, però, ritenersi completo. Infatti, ad esso dovranno aggiungersi i provvedimenti legislativi delle Camere, cui spetterà, prossimamente, il compito di trasferire in legge, affinando e precisando, tutte le disposizioni d’urgenza adottate in questi giorni dal Governo, che allo stato presentano alcune criticità ed ambiguità.

Di Deborah Fidente

Articolo aggiornato al 26.03.2020, ore 12.30


[1] È la nostra legge fondamentale, detta norme di organizzazione dello stato e regola le fonti creatrici del diritto.

[2] Cfr. art. 77 cost., il decreto legge è adottato dal governo in casi straordinari di necessità ed urgenza.

[3] Cfr. art. 76 cost., il decreto legislativo costituisce esercizio delegato della funzione legislativa da parte del governo.

[4] Le leggi regionali sono emanate dalla Regioni nell’esercizio della propria potestà legislativa esclusiva, ex art. 117, comma 4, cost., o concorrente, salvo in tal caso il potere dello stato di determinare i principi fondamentali, cui le stesse devono attenersi nell’esercizio della funzione legislativa, ai sensi dell’art. 117, comma 3, cost. .

[5] Unica fonte del diritto non scritta, nascente dalla ripetizione generalizzata di una data condotta nella convinzione comune che si tratti di un comportamento obbligatorio e vigente.

[6] Cfr. l’art. 120 della Cost., che stabilisce che la regione non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.  

[7] Sul tema, il recente D.L  n.19/2020 ha specificato che possono essere adottate, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità, le misure della limitazione o sospensione delle attività d’impresa o professionali, anche ove comportanti l’esercizio di pubbliche funzioni, nonché di lavoro autonomo, con possibilità di esclusione dei servizi di pubblica necessità previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale.

[8] Durante la conferenza stampa tenutasi il tardo pomeriggio del 24/03/2020, il Presidente del Consiglio dei Ministri, Giuseppe Conte, ha affermato che “i presidenti delle regioni e province autonome possono adottare anche misure restrittive e se del caso più severe, ma ovviamente rimane la funzione di coordinamento del governo”. “La competenza sulle misure restrittive deve restare dello stato, altrimenti si genera molto disorientamento e confusione tra i cittadini. La Cornice la riserviamo per noi, ma lasciamo alle regioni la possibilità di adottare misure ulteriori in caso in talune zone la situazione si aggravasse”.

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